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近日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，從把握推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求、規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施等五方面提出明確要求?！兑庖姟返陌l(fā)布也表明PPP模式將繼續(xù)有序推進(jìn)。27日，在海南出席2019博鰲亞洲論壇年會(huì)的華夏幸福執(zhí)行總裁張書峰在接受媒體專訪時(shí)表示，開發(fā)性PPP因其整體開發(fā)、自我造血、激勵(lì)相容和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)，能夠倒逼社會(huì)資本提升服務(wù)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的綜合能力，承擔(dān)起區(qū)域發(fā)展發(fā)動(dòng)機(jī)的角色。

“整體造車”發(fā)揮PPP的最優(yōu)效用

張書峰認(rèn)為，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》特別提到要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與都市圈建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。國(guó)際通行的PPP模式為此提供了一個(gè)極佳的解決思路，搭建了政府與社會(huì)資本合作的橋梁。

所不同的是，發(fā)達(dá)國(guó)家提出發(fā)展PPP的年代，已經(jīng)基本完成了城鎮(zhèn)化，PPP項(xiàng)目更多是對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系的查漏補(bǔ)缺、替換零件，而PPP進(jìn)入中國(guó)正好趕上我國(guó)的城市化正在全面推進(jìn)。

全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院黨委書記、院長(zhǎng)劉尚希在2019年全國(guó)兩會(huì)期間談到“開發(fā)性PPP”的概念時(shí)解釋說(shuō)：“近年來(lái)，一些地方政府與社會(huì)資本深度合作，探索將國(guó)外的PPP與我國(guó)發(fā)展階段和實(shí)際需求相結(jié)合，產(chǎn)生了‘中國(guó)特色的開發(fā)性政社合作’的創(chuàng)新化學(xué)反應(yīng)，形成了一系列創(chuàng)新性的政社合作業(yè)務(wù)形態(tài)，包括產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)、園區(qū)開發(fā)、全域旅游等，把公共服務(wù)的提供嵌入其中，我們把這類實(shí)踐形態(tài)稱之為‘開發(fā)性政社合作模式’。”劉尚希認(rèn)為，這種新的模式契合我國(guó)現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要，在不形成政府性債務(wù)的前提下，有效提供公共服務(wù)，同時(shí)推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市開發(fā)和社會(huì)發(fā)展，具有較大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

張書峰說(shuō)：“我們最需要的不是‘替換零件’，而是‘整體造車’，在當(dāng)前這個(gè)時(shí)期，如果僅將PPP用于某一個(gè)單一項(xiàng)目上，只是解決一座橋、一條路、一個(gè)公園、一個(gè)污水處理廠的問(wèn)題，就不能發(fā)揮PPP的最優(yōu)效用。我們現(xiàn)在最需要的是用市場(chǎng)力量促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的PPP模式，也就是用開發(fā)性PPP模式來(lái)推動(dòng)城市綜合開發(fā)。”

在開發(fā)性PPP模式下，社會(huì)資本全面負(fù)責(zé)合作區(qū)域開發(fā)的融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，承擔(dān)全部的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn);以約定區(qū)域內(nèi)的新增財(cái)政收入、GDP、就業(yè)、生態(tài)等為績(jī)效考核指標(biāo)。社會(huì)資本必須通過(guò)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，創(chuàng)造增量財(cái)政收入，才能獲得相應(yīng)的回報(bào)。

2015年7月，固安產(chǎn)業(yè)新城作為創(chuàng)造性典型經(jīng)驗(yàn)，被國(guó)務(wù)院辦公廳通報(bào)表?yè)P(yáng)并入選國(guó)家發(fā)改委首批13個(gè)PPP項(xiàng)目典型案例;2016年10月，入選第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目;2018年5月入選聯(lián)合國(guó)60個(gè)可持續(xù)發(fā)展的PPP案例，被聯(lián)合國(guó)專家稱為“一個(gè)有宏圖大略的產(chǎn)業(yè)新城綜合開發(fā)PPP模式”。

開發(fā)性PPP模式四大特點(diǎn)破解發(fā)展瓶頸

據(jù)張書峰介紹，和傳統(tǒng)PPP模式相比，開發(fā)性PPP模式有四大特點(diǎn)：整體開發(fā)、自我造血、激勵(lì)相容和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。

第一個(gè)特點(diǎn)是整體開發(fā)，通過(guò)以人為本的整體開發(fā)營(yíng)造區(qū)域魅力，增強(qiáng)對(duì)高端要素的吸引力。區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展需要引入“三高”：高新技術(shù)、高端產(chǎn)業(yè)、高端人才。

張書峰說(shuō)：“‘三高’的引進(jìn)不是那么容易的，特別是高端人才，他們所需要的不是某一項(xiàng)功能或某一項(xiàng)設(shè)施，而是這個(gè)地方能夠全方位滿足他的生活與發(fā)展需求，不僅是外在的城市形象、城市環(huán)境、城市配套，還有內(nèi)在的城市文化、城市品位。必須以人才的需求為核心，量身定做城市功能體系。要想主城區(qū)的人疏解到新城，必須首先要有高端醫(yī)療、教育，完善的城市商業(yè)配套，有魅力的居住環(huán)境，讓產(chǎn)業(yè)新城的整體生活、就業(yè)品質(zhì)與主城相一致，形成吸引力等高線。以華夏幸福的產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)性PPP模式為例，我們已經(jīng)形成了一套高效率的模式。為了吸引人才，我們?cè)诠贪步ㄔO(shè)了具有強(qiáng)大吸引力的‘舒適物體系’，也就是讓人感覺到舒適和享受的一系列場(chǎng)所、設(shè)施和活動(dòng)，比如北京八中、友誼醫(yī)院、大湖公園、中央公園、自行車公園、五星級(jí)酒店、萬(wàn)達(dá)影院、漫咖啡、胡桃里音樂酒館等等。”

這些服務(wù)設(shè)施表面上看是一個(gè)個(gè)項(xiàng)目，實(shí)際上是一套完整的城市發(fā)展服務(wù)體系和魅力營(yíng)造體系，有密切的邏輯關(guān)系，必須通過(guò)整體開發(fā)才能實(shí)現(xiàn)組合效應(yīng)。同樣的案例還包括在嘉善建設(shè)的新西塘水街，開業(yè)短短幾個(gè)月已經(jīng)成為上海周邊新的魅力片區(qū)。

第二個(gè)特點(diǎn)是自我造血。通過(guò)引入“三高”創(chuàng)造更多新增財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)資金內(nèi)部平衡，而不依靠政府的存量財(cái)政。

張書峰解釋說(shuō)，對(duì)政府來(lái)說(shuō)傳統(tǒng)的、單一項(xiàng)目PPP是花錢的PPP，在結(jié)算的時(shí)候，是從政府財(cái)政收入中拿出一部分來(lái)支付PPP的服務(wù)費(fèi)用，對(duì)政府財(cái)政而言是減法。而開發(fā)性PPP是掙錢的PPP，具有“自我造血”的機(jī)能，以合作區(qū)域未來(lái)新增財(cái)政收入作為社會(huì)資本的回報(bào)來(lái)源，財(cái)政有增量，社會(huì)資本才能有回報(bào)，并且這種回報(bào)是上有封頂，下不兜底的。若財(cái)政增量不足，社會(huì)資本零回報(bào)，前期投入的成本也打了水漂。在這一模式下，政府自身“不投資、不負(fù)債、不擔(dān)保、不兜底”。合作區(qū)域用于支付的財(cái)政資金都是新創(chuàng)造出來(lái)的，沒有增加合作區(qū)域政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，做的是財(cái)政收入的“加法”，不會(huì)給財(cái)政帶來(lái)任何風(fēng)險(xiǎn)。

第三個(gè)特點(diǎn)是激勵(lì)相容。政府和市場(chǎng)的力量實(shí)現(xiàn)珠聯(lián)璧合。區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展是政府和社會(huì)資本共同的目標(biāo)，由于“績(jī)效付費(fèi)、長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)、綜合開發(fā)”的制度設(shè)計(jì)，使得政府和社會(huì)資本擰成一股繩，實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)相容。雙方相向而行，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，既充分讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮了決定性作用，又促進(jìn)了政府的職能轉(zhuǎn)變。

張書峰表示，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，社會(huì)資本負(fù)責(zé)投資不存在政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)了政府積極主動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和服務(wù)水平，讓社會(huì)資本無(wú)后顧之憂。而對(duì)社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，必須千方百計(jì)地發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)，源源不斷地為政府創(chuàng)造新增財(cái)政收入，滿足政府的支付能力。因此，社會(huì)資本必須打造高水準(zhǔn)的運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，千方百計(jì)地引入高端技術(shù)、高端產(chǎn)業(yè)、高端人才，真正發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，源源不斷地創(chuàng)造越來(lái)越多的財(cái)政收入。

“比如華夏幸福，我們組建了4600人的產(chǎn)業(yè)發(fā)展團(tuán)隊(duì)，在全球技術(shù)最先進(jìn)的地區(qū)，像美國(guó)的硅谷、波士頓、德國(guó)的柏林、以色列的特拉維夫等地區(qū)，設(shè)立了50多個(gè)孵化中心、創(chuàng)新中心和招商中心，將世界上最先進(jìn)的技術(shù)導(dǎo)入到我們的產(chǎn)業(yè)新城。我們還與加州大學(xué)伯克利分校、清華大學(xué)、中科院等國(guó)內(nèi)外30多家高等學(xué)府和科研院所戰(zhàn)略合作，設(shè)立了多個(gè)中試孵化、科研轉(zhuǎn)化、博士后工作站、院士工作站等產(chǎn)學(xué)研合作平臺(tái)，引進(jìn)了北航航空發(fā)動(dòng)機(jī)等多個(gè)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，將大量科技成果在產(chǎn)業(yè)新城里轉(zhuǎn)化為實(shí)體產(chǎn)業(yè)，”他補(bǔ)充道。

截至目前，華夏幸福運(yùn)用資本驅(qū)動(dòng)、科技孵化、產(chǎn)業(yè)基金等先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入手段，打造了百余個(gè)先進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群。累計(jì)為各區(qū)域引進(jìn)企業(yè)超過(guò)2000家，招商引資總額4400億元，其中戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資占比超過(guò)80%，累計(jì)新增就業(yè)崗位9.7萬(wàn)人。這些數(shù)字反映出來(lái)的是，通過(guò)開發(fā)性PPP，都市圈外圈層的縣域和中心城市，從發(fā)展困境走向“吸引力等高線”，促進(jìn)了都市圈更快更好的發(fā)育。

第四個(gè)特點(diǎn)是長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。張書峰介紹說(shuō)，相比一般不是長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的PPP項(xiàng)目，開發(fā)性PPP從開始投入到最終協(xié)議的履行完畢，整個(gè)過(guò)程當(dāng)中十幾年甚至幾十年的時(shí)間都一直是企業(yè)在運(yùn)營(yíng)，企業(yè)承擔(dān)負(fù)責(zé)了城市運(yùn)營(yíng)的投入以及城市運(yùn)營(yíng)在過(guò)程當(dāng)中產(chǎn)生的一系列風(fēng)險(xiǎn)。

張書峰認(rèn)為，現(xiàn)代化、高端的城市需要專業(yè)的團(tuán)隊(duì)來(lái)運(yùn)營(yíng)，而不是一個(gè)簡(jiǎn)單的保潔、保安的概念。他說(shuō)：“比如像湖水潔凈處理、雨水接收、綠化養(yǎng)護(hù)、城市污水處理等等，它是一個(gè)非常復(fù)雜的管理系統(tǒng)，也需要投入。對(duì)于政府而言，又不用投入就擁有這樣的一支城市管理團(tuán)隊(duì)，把城市打扮得非常美麗、有魅力、有吸引力。”

可以預(yù)見的未來(lái)，政府與社會(huì)資本合作提供公共服務(wù)將逐漸從以政府財(cái)政補(bǔ)助為主慢慢轉(zhuǎn)向以社會(huì)資本新創(chuàng)造價(jià)值為主， 從單體設(shè)施服務(wù)到一體化綜合服務(wù)，形成財(cái)政與社會(huì)資本之間良性循環(huán)，最終實(shí)現(xiàn)居民、政府和社會(huì)資本的多方共贏。

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